Controllo di gestione, controllo strategico e controllo di regolarità: chi controlla cosa nel D.Lgs. 286/1999

Il D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 286 è breve, ma i quiz lo usano per una sola operazione: scambiare tra loro i quattro controlli interni. Si chiede quale controllo misura l'efficienza e la risposta proposta è lo strategico; si chiede a chi risponde il controllo di gestione e tra le opzioni compare il Ministro. Per non cadere basta tenere ferme tre cose: che cosa verifica ciascun controllo, chi lo svolge e quali controlli non possono stare nelle stesse mani.

I quattro controlli dell'art. 1, comma 1

L'art. 1, comma 1, impone alle pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, di dotarsi di strumenti adeguati a quattro scopi. Ognuno porta tra parentesi il proprio nome, ed è proprio quel nome che i quesiti mettono alla prova:

1. lett. a) garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa: controllo di regolarità amministrativa e contabile;
2. lett. b) verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, per ottimizzare, anche con tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati: controllo di gestione;
3. lett. c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale: valutazione della dirigenza;
4. lett. d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute nell'attuazione di piani, programmi e altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti: valutazione e controllo strategico.

Chi svolge ciascun controllo: l'art. 1, comma 2

Il comma 2 detta i principi della «progettazione d'insieme» dei controlli. Attenzione al loro grado di vincolatività: sono obbligatori per i Ministeri, applicabili dalle regioni nell'ambito della propria autonomia organizzativa e legislativa e derogabili dalle altre amministrazioni pubbliche.

• lett. a) il controllo strategico supporta la programmazione strategica e l'indirizzo politico-amministrativo ed è perciò svolto da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico-amministrativo;
• lett. b) il controllo di gestione e la valutazione dei dirigenti sono svolti da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell'unità organizzativa interessata;
• lett. c) la valutazione dei dirigenti utilizza anche i risultati del controllo di gestione, ma è svolta da strutture o soggetti diversi da quelli che fanno il controllo di gestione;
• lett. d) le funzioni sono esercitate in modo integrato;
• lett. e) è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti o al controllo strategico.

La regolarità resta così fuori dal circuito: l'art. 2, comma 1, la affida agli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti, in particolare agli organi di revisione, agli uffici di ragioneria e ai servizi ispettivi, compresi i servizi ispettivi di finanza della Ragioneria generale dello Stato.

Il confronto in una tabella

Regolarità: non preventiva, salvo che la legge lo preveda

L'art. 2, comma 3, contiene la regola che i quesiti preferiscono: il controllo di regolarità amministrativa e contabile non comprende verifiche in via preventiva, se non nei casi espressamente previsti dalla legge. In ogni caso le definitive determinazioni sull'efficacia dell'atto spettano all'organo amministrativo responsabile.

I commi 2 e 4 dell'art. 2 sono stati abrogati dal D.Lgs. 30 giugno 2011 n. 123, che oggi disciplina il controllo di regolarità amministrativa e contabile «di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), e all'articolo 2» del D.Lgs. 286/1999 (art. 1, comma 1). Il D.Lgs. 123/2011 ne precisa l'oggetto, cioè gli atti aventi riflessi finanziari sui bilanci dello Stato, delle altre amministrazioni pubbliche e degli organismi pubblici (art. 2, comma 1), e stabilisce che si svolge in via preventiva o successiva rispetto al momento in cui l'atto di spesa produce i suoi effetti (art. 2, comma 5). Per le amministrazioni statali lo esercitano gli Uffici centrali del bilancio presso ciascuna amministrazione centrale e le Ragionerie territoriali dello Stato (art. 3, comma 1).

Il controllo di gestione: che cosa deve definire ogni amministrazione

L'art. 4, comma 1, elenca ciò che ciascuna amministrazione deve definire per fare controllo di gestione:

1. l'unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo;
2. le unità organizzative al cui livello misurare efficacia, efficienza ed economicità;
3. le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili;
4. l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione amministrativa;
5. le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative;
6. gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità;
7. la frequenza di rilevazione delle informazioni.

Nelle amministrazioni dello Stato il controllo di gestione supporta la funzione dirigenziale (art. 4, comma 2), coerentemente con il fatto che risponde ai dirigenti e non al vertice politico. Sempre il comma 2 affida a una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, periodicamente aggiornabile, i requisiti minimi del sistema. Nelle regioni è la legge quadro di contabilità a contribuire a delineare gli strumenti di pianificazione e controllo (art. 4, comma 3).

Il controllo strategico e la direttiva annuale del Ministro

Per l'art. 6, comma 1, la valutazione e il controllo strategico mirano a verificare l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive e negli altri atti di indirizzo politico. L'attività consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza o degli scostamenti tra missioni affidate dalle norme, obiettivi operativi, scelte effettuate e risorse assegnate, e nell'identificazione dei fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione e dei possibili rimedi.

Il suo punto di partenza è la direttiva annuale del Ministro (art. 8): il documento base per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello. La direttiva identifica i principali risultati da realizzare, determina gli obiettivi di miglioramento in relazione alle risorse assegnate e, avvalendosi del supporto dei servizi di controllo interno di cui all'art. 6, definisce i meccanismi di monitoraggio e valutazione dell'attuazione. I dirigenti con incarichi ex art. 19, commi 3 e 4, del D.Lgs. 29/1993 forniscono elementi per elaborarla (art. 8, comma 2).

Due dettagli da ricordare. Gli uffici del controllo strategico sono costituiti dagli organi di indirizzo politico (art. 10, comma 1). E alle attività di valutazione e controllo strategico non si applicano le disposizioni sull'accesso ai documenti amministrativi della L. 241/1990 (art. 1, comma 5).

Che cosa è stato abrogato

Il testo vigente è più snello dell'originale. Le abrogazioni da conoscere:

• art. 5 (valutazione del personale con incarico dirigenziale): abrogato dal D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150. Restano però in vigore la lett. c) dell'art. 1, comma 1, e le lett. b) e c) del comma 2: la valutazione della dirigenza rimane uno dei quattro controlli, ma la sua disciplina di dettaglio non sta più nel D.Lgs. 286/1999;
• art. 6, commi 2 e 3, art. 1, comma 6, e l'ultimo periodo dell'art. 1, comma 2, lett. a): abrogati anch'essi dal D.Lgs. 150/2009;
• art. 2, commi 2 e 4: abrogati dal D.Lgs. 123/2011, che ha riscritto la disciplina della regolarità;
• art. 7 (comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico presso la Presidenza del Consiglio): abrogato dal D.P.R. 12 dicembre 2006 n. 315.

Enti locali: il sistema parallelo del TUEL

Per gli enti locali il D.Lgs. 286/1999 è facoltativo: possono adeguarvi i propri regolamenti (art. 1, comma 3). Il loro sistema sta nel TUEL, artt. 147 ss., che ripropone regolarità, controllo di gestione e controllo strategico e aggiunge il controllo sugli equilibri finanziari, sugli organismi gestionali esterni e sulla qualità dei servizi (art. 147, commi 1 e 2). Gli enti locali possono derogare ai principi dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. 286/1999, nel rispetto della distinzione tra indirizzo e gestione (art. 147, comma 4).

La differenza che conta per i quiz: nel TUEL la regolarità è anche preventiva, tramite il parere di regolarità tecnica del responsabile del servizio e il parere di regolarità contabile con il visto di copertura finanziaria del responsabile del servizio finanziario, e successiva, sotto la direzione del segretario, su atti scelti a campione (art. 147-bis).

In sintesi

• Quattro controlli: regolarità, gestione, valutazione della dirigenza, strategico (art. 1, comma 1).
• Strategico → organi politici; gestione e valutazione dei dirigenti → dirigenti di vertice, ma con strutture diverse tra loro (art. 1, comma 2, lett. a-c).
• Regolarità → revisori, ragionerie, servizi ispettivi; vietato affidarla alle strutture degli altri tre controlli (art. 1, comma 2, lett. e; art. 2, comma 1).
• Regolarità non preventiva salvo legge (art. 2, comma 3); strategico preventivo e successivo (art. 6, comma 1).
• Base del controllo strategico: la direttiva annuale del Ministro (art. 8).

Mettete alla prova la distinzione con i quesiti di contabilità di Stato, oppure riprendete il quadro completo nel report di studio della materia e nel decalogo di contabilità pubblica. Per i candidati al concorso INPS, la pianificazione e il controllo di gestione sono materia del programma PECS: il quadro della prova è nella guida al concorso INPS 1.695 funzionari. Sul versante della spesa, vedi anche le quattro fasi della spesa pubblica.

Fonti. D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 286 (testo vigente, Normattiva): art. 1 commi 1, 2, 3, 5 e 6; art. 2 commi 1 e 3; art. 4; art. 5 (abrogato dal D.Lgs. 150/2009, art. 30 c. 4 lett. c); art. 6; art. 7 (abrogato dal D.P.R. 315/2006); art. 8; art. 10 c. 1. D.Lgs. 30 giugno 2011 n. 123: art. 1 c. 1, art. 2 commi 1 e 5, art. 3 c. 1, art. 29 c. 1 lett. d). D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL): artt. 147, 147-bis, 147-ter.