Previdenza e assistenza: la distinzione su cui si regge la legislazione sociale

L'INPS paga la pensione di vecchiaia e l'assegno sociale, la pensione di inabilità del lavoratore assicurato e quella dell'invalido civile. Lo sportello è lo stesso, ma le prestazioni appartengono a due rami distinti della sicurezza sociale: la previdenza e l'assistenza. I quiz giocano proprio su questa sovrapposizione: chiedono chi finanzia, chi ha diritto, su quale comma della Costituzione poggia una prestazione, e contano sul fatto che il nome dell'ente faccia dimenticare la natura della tutela.

        La domanda che scioglie ogni dubbio: per avere la prestazione serve aver lavorato e versato contributi? Se sì, è previdenza (art. 38, comma 2, Cost.). Se basta essere in stato di bisogno, a prescindere da qualsiasi attività lavorativa, è assistenza (art. 38, comma 1, Cost.). Finanziamento, soggetti e misura discendono da lì.
      

Il punto di partenza: due commi, due destinatari

L'art. 38 della Costituzione contiene entrambi i rami, uno per comma:

comma 1: «Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale»;
comma 2: «I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria».

Le differenze sono già tutte nel testo. Il soggetto: il cittadino nel comma 1, il lavoratore nel comma 2. Il presupposto: un duplice stato di bisogno (inabilità e mancanza di mezzi) nel comma 1, uno degli eventi tipizzati nel comma 2. Il livello della tutela: i mezzi necessari per vivere, cioè il minimo vitale, contro i mezzi adeguati alle esigenze di vita, un parametro che guarda al tenore di vita costruito lavorando. Il comma 4 aggiunge che a questi compiti provvedono «organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato»; il comma 5 che «l'assistenza privata è libera».

Necessari non è adeguati. È la coppia di aggettivi più sfruttata dai distrattori. «Mezzi necessari per vivere» appartiene al comma 1 ed è la misura dell'assistenza; «mezzi adeguati alle loro esigenze di vita» appartiene al comma 2 ed è la misura della previdenza. Un'opzione che attribuisce ai lavoratori i «mezzi necessari» o ai cittadini inabili i «mezzi adeguati» ha invertito i commi.

La previdenza: lavoro, contributi, eventi tipici

La previdenza è una tutela assicurativa e obbligatoria: nasce dal rapporto di lavoro, si finanzia con i contributi e copre gli eventi elencati dal comma 2. Il codice civile ne fissa la cornice. L'art. 2114 rinvia alle leggi speciali per i casi e le forme di previdenza e di assistenza obbligatorie; l'art. 2115 stabilisce che, salvo diverse disposizioni, imprenditore e prestatore di lavoro contribuiscono in parti eguali, che l'imprenditore è responsabile del versamento anche per la parte a carico del lavoratore e che è nullo ogni patto diretto a eludere gli obblighi contributivi.

Proprio perché la prestazione è legata al lavoro e non al bisogno, la previdenza non è selettiva per reddito: la pensione di vecchiaia spetta a chi ha i requisiti di età e contribuzione, ricco o povero che sia, ed è commisurata a quanto si è lavorato e versato.

L'automaticità: il contributo che manca non toglie la prestazione

Il tratto che più distingue la previdenza da una normale assicurazione privata è l'automaticità delle prestazioni (art. 2116 c.c.): le prestazioni sono dovute al prestatore di lavoro «anche quando l'imprenditore non ha versato regolarmente i contributi», salvo diverse disposizioni delle leggi speciali. Dove le leggi speciali escludono la prestazione per mancata o irregolare contribuzione, il comma 2 rende l'imprenditore responsabile del danno verso il lavoratore. Il principio ha senso solo in un sistema contributivo: nell'assistenza non c'è nessun contributo da versare, e quindi nessun inadempimento da cui proteggere il beneficiario. Il limite più importante, la prescrizione dei contributi, è trattato nell'approfondimento dedicato.

L'assistenza: bisogno, fiscalità, selettività

L'assistenza prescinde dal lavoro. Il diritto nasce dallo stato di bisogno, accertato con prove di reddito, e la prestazione è a carico dello Stato, cioè della fiscalità generale. Due conseguenze tipiche:

è selettiva: spetta solo sotto una soglia di reddito e si riduce se il beneficiario ha redditi propri;
è personale: risponde al bisogno di una persona e di regola non si trasmette ai familiari.

Accanto alle prestazioni economiche nazionali c'è il sistema dei servizi sociali territoriali. La L. 328/2000 (legge quadro) richiama espressamente all'art. 1 gli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione e all'art. 2 attribuisce al sistema integrato di interventi e servizi sociali carattere di universalità, con accesso prioritario per chi è in condizioni di povertà, ha un reddito limitato o è incapace, totalmente o parzialmente, di provvedere a sé stesso per inabilità.

L'esempio tipico: l'assegno sociale

L'assegno sociale (art. 3, comma 6, L. 335/1995) è dal 1° gennaio 1996 la prestazione assistenziale per l'età avanzata, «in luogo della pensione sociale». Il testo ne mostra tutti i caratteri assistenziali:

spetta ai cittadini italiani residenti in Italia che abbiano raggiunto il requisito anagrafico (in origine 65 anni, poi agganciato agli incrementi della speranza di vita dal D.L. 78/2010 e aumentato di un anno dal 2018 dal D.L. 201/2011) e si trovino nelle condizioni reddituali previste;
è un «assegno di base non reversibile»;
se il soggetto ha redditi propri è attribuito in misura ridotta, e per il coniugato il limite è il doppio dell'importo, computando il reddito del coniuge;
nessun requisito contributivo: non serve aver lavorato un solo giorno.

Pensione di vecchiaia o assegno sociale? Entrambi arrivano con l'età, ed è qui che il quiz confonde. La pensione di vecchiaia è previdenza: presuppone contribuzione e ha importo legato a quella. L'assegno sociale è assistenza: presuppone il bisogno economico, si riduce con il reddito e non passa ai superstiti. Se nella domanda compare la parola «contributi», l'assegno sociale è fuori gioco.

Stesso nome, due rami: le due pensioni di inabilità

La prova più chiara che il nome non dice nulla sulla natura della tutela sono le due «pensioni di inabilità».

La pensione ordinaria di inabilità (art. 2 L. 222/1984) spetta all'assicurato che, per infermità o difetto fisico o mentale, si trovi nell'assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa. Richiede i requisiti di assicurazione e contribuzione dell'art. 4: cinque anni di contribuzione, di cui tre nel quinquennio precedente la domanda. È reversibile ai superstiti. È previdenza.
La pensione di inabilità civile (art. 12 L. 118/1971) spetta ai mutilati e invalidi civili di età superiore ai 18 anni nei cui confronti sia accertata una totale inabilità lavorativa, entro condizioni economiche fissate dalla legge, ed è concessa a carico dello Stato. Nessun contributo richiesto. In caso di decesso non può essere corrisposta agli eredi. È assistenza.

Lo stesso schema vale un gradino sotto: l'assegno ordinario di invalidità (art. 1 L. 222/1984, capacità di lavoro ridotta in modo permanente a meno di un terzo) è previdenziale; l'assegno mensile degli invalidi civili (art. 13 L. 118/1971, riduzione della capacità lavorativa pari o superiore al 74%, tra i 18 e i 64 anni, a chi non lavora) è assistenziale. Soglie, accertamento e prestazioni sono messi a confronto nell'approfondimento su invalidità civile e pensionabile.

La GIAS: la separazione scritta nel bilancio INPS

Se l'INPS paga sia previdenza sia assistenza, come si evita che i contributi dei lavoratori finanzino prestazioni che spettano alla collettività? Con l'art. 37 della L. 88/1989, che istituisce presso l'INPS la Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali (GIAS). Il comma 2 è lapidario: «Il finanziamento della gestione è assunto dallo Stato».

Il comma 3 elenca gli oneri a carico della GIAS. Tra gli altri:

a) le pensioni sociali della L. 153/1969;
b) l'onere delle integrazioni previste dall'art. 1 L. 222/1984, cioè l'integrazione al trattamento minimo dell'assegno di invalidità;
c) una quota parte di ciascuna mensilità di pensione erogata dal Fondo pensioni lavoratori dipendenti, dalle gestioni dei lavoratori autonomi e da altre gestioni;
d) gli oneri delle agevolazioni contributive disposte per legge in favore di particolari categorie, settori o territori;
e) gli oneri dei pensionamenti anticipati.

La L. 335/1995 (art. 3, comma 1) ha rafforzato la separazione aggiungendo all'art. 20 della L. 88/1989 l'obbligo per l'INPS di redigere uno stato patrimoniale e un conto economico generale al netto della GIAS, per consentire un immediato riscontro del peso degli interventi assistenziali.

Il confine non è sempre netto, e i quiz lo sanno. La lettera b) è l'esempio perfetto: l'assegno ordinario di invalidità è una prestazione previdenziale, ma se risulta inferiore al trattamento minimo viene integrato (art. 1, comma 3, L. 222/1984) con un importo a carico del fondo sociale, ed è un'integrazione che spetta solo entro limiti di reddito. Dentro la stessa prestazione convivono una quota contributiva e una quota assistenziale. Per questo la risposta «la previdenza è finanziata solo dai contributi, l'assistenza solo dalla fiscalità» è una semplificazione: il criterio solido resta il presupposto (lavoro o bisogno), non la cassa.

Il confronto, in una tabella

	Previdenza	Assistenza
Fondamento	Art. 38, comma 2, Cost.	Art. 38, comma 1, Cost.
Destinatari	I lavoratori	Ogni cittadino inabile e sprovvisto di mezzi
Presupposto	Rapporto assicurativo + evento tipico (infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia, disoccupazione involontaria)	Stato di bisogno, a prescindere dal lavoro
Misura	Mezzi adeguati alle esigenze di vita	Mezzi necessari per vivere
Finanziamento	Contributi (art. 2115 c.c.)	Fiscalità generale; nell'INPS la GIAS, finanziata dallo Stato
Prova del reddito	Di regola no	Sì: prestazioni selettive, ridotte con i redditi propri
Automaticità (art. 2116 c.c.)	Sì	Non pertinente: non ci sono contributi
Esempi	Pensione di vecchiaia; assegno ordinario di invalidità e pensione di inabilità (L. 222/1984, reversibile)	Assegno sociale (L. 335/1995, non reversibile); pensione di inabilità civile e assegno mensile (L. 118/1971)

Dove si sbaglia nei quiz

Invertire i commi. L'assistenza è il comma 1, la previdenza il comma 2. «Disoccupazione involontaria» compare solo nel comma 2: un quesito che la collega all'assistenza sociale sbaglia comma.
Cittadino contro lavoratore. Il comma 1 parla di «ogni cittadino», il comma 2 di «i lavoratori». Il distrattore classico attribuisce l'assistenza ai soli lavoratori.
Fidarsi del nome della prestazione. «Pensione di inabilità» identifica due istituti diversi: quella della L. 222/1984 è previdenziale e reversibile, quella della L. 118/1971 è assistenziale e non si trasmette agli eredi.
Fidarsi dell'ente. Che l'INPS eroghi una prestazione non la rende previdenziale: l'assegno sociale e le provvidenze per gli invalidi civili sono assistenza, pagata dall'INPS con risorse dello Stato.
Dimenticare la GIAS. L'acronimo sta per Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali: è istituita dall'art. 37 della L. 88/1989 ed è finanziata dallo Stato, non dai contributi.
Attribuire l'automaticità all'assistenza. L'art. 2116 c.c. riguarda i contributi non versati dal datore: ha senso solo nella previdenza.

Il metodo in tre domande. Davanti a qualunque prestazione chiedetevi: serve un requisito contributivo? Conta il reddito del beneficiario? Passa ai superstiti? Contributi sì, reddito no, reversibilità sì: previdenza. Contributi no, reddito sì, reversibilità no: assistenza. Le poche prestazioni che non tornano sono proprio quelle di confine, come l'integrazione al minimo.

Allenatevi sulla materia con i quesiti di diritto del lavoro e della previdenza, o riprendete il quadro completo dal report di studio.

Fonti. Costituzione, art. 38. Codice civile, artt. 2114, 2115 e 2116. L. 9 marzo 1989 n. 88, artt. 20 e 37 (GIAS). L. 8 agosto 1995 n. 335, art. 3, commi 1 e 6 (assegno sociale). D.L. 31 maggio 2010 n. 78, art. 12, comma 12-bis, e D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, art. 24, comma 8 (requisito anagrafico dell'assegno sociale). L. 12 giugno 1984 n. 222, artt. 1, 2 e 4 (assegno ordinario di invalidità e pensione di inabilità). R.D.L. 14 aprile 1939 n. 636, art. 9 (requisiti contributivi). L. 30 marzo 1971 n. 118, artt. 12 e 13 (pensione di inabilità civile e assegno mensile). L. 8 novembre 2000 n. 328, artt. 1 e 2 (sistema integrato di interventi e servizi sociali).