Accesso documentale, civico e generalizzato: tre accessi, tre discipline
Solo uno dei tre richiede un interesse qualificato e una domanda motivata. Solo uno vieta il controllo generalizzato sull'operato della PA. E il riesame ha venti giorni, non trenta
Nei quesiti di diritto amministrativo l'accesso è una miniera di distrattori, perché tre istituti diversi condividono la stessa parola. Convivono nell'ordinamento senza sostituirsi l'uno all'altro: l'art. 5 c. 11 del D.Lgs. 33/2013 fa espressamente salve «le diverse forme di accesso degli interessati previste dal Capo V della legge 241». Vanno quindi tenuti separati per finalità, ed è dalla finalità che discende tutto il resto.
1. Accesso documentale (artt. 22-25 L. 241/1990)
È il diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi. «Interessati» sono i soggetti privati, anche portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento.
L'accesso documentale costituisce principio generale dell'attività amministrativa (art. 22 c. 2) e riguarda i documenti, non le informazioni: «non sono accessibili le informazioni in possesso di una PA che non abbiano forma di documento amministrativo» (c. 4).
I limiti (art. 24)
L'accesso è escluso per: documenti coperti da segreto di Stato e altri casi di segreto o divieto di divulgazione previsti dalla legge; procedimenti tributari; attività diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione; nei procedimenti selettivi, documenti contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
Due regole di chiusura pesano nei quiz:
- divieto di controllo generalizzato (c. 3): «non sono ammissibili istanze di accesso preordinate a un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni»;
- accesso difensivo (c. 7): deve comunque essere garantito l'accesso ai documenti la cui conoscenza è necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici. Per i dati sensibili e giudiziari, nei limiti dello stretto indispensabile.
L'accesso non può essere negato quando basta il differimento (c. 4).
Tempi e rimedi
Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta: è un silenzio-rigetto (art. 25 c. 4). Contro il diniego espresso o tacito il richiedente può, entro trenta giorni:
- ricorrere al TAR (rito dell'art. 116 c.p.a., sentenza in forma semplificata);
- oppure chiedere il riesame al difensore civico per gli atti di comuni, province e regioni, o alla Commissione per l'accesso per le amministrazioni statali. Si pronunciano entro trenta giorni; scaduto il termine, il ricorso si intende respinto.
Se il difensore civico o la Commissione ritengono illegittimo il diniego, lo comunicano all'autorità: se questa non emana un provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni, l'accesso è consentito.
L'esame dei documenti è gratuito; il rilascio di copia è subordinato al solo rimborso del costo di riproduzione, salvi bollo, diritti di ricerca e visura.
2. Accesso civico semplice (art. 5 c. 1 D.Lgs. 33/2013)
È lo strumento che rende esigibili gli obblighi di pubblicazione: l'obbligo in capo alle PA di pubblicare documenti, informazioni o dati «comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione».
Il suo oggetto è quindi limitatissimo e preciso: solo ciò che doveva stare in «Amministrazione trasparente» e non c'è. Chiedere un documento che non è soggetto a pubblicazione obbligatoria non è accesso civico semplice: è accesso generalizzato.
In caso di accoglimento l'amministrazione pubblica il dato sul sito e comunica al richiedente il collegamento ipertestuale. L'istanza può essere presentata anche al RPCT, che in questi casi ha l'obbligo di effettuare la segnalazione dell'art. 43 c. 5.
3. Accesso civico generalizzato — FOIA (art. 5 c. 2)
«Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle PA, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria».
L'esercizio «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente» e l'istanza non richiede motivazione: deve solo identificare i dati o i documenti. Può essere presentata all'ufficio che detiene i dati, all'URP, ad altro ufficio indicato in «Amministrazione trasparente», o al RPCT se riguarda dati a pubblicazione obbligatoria.
I limiti dell'art. 5-bis: relativi e assoluti
I limiti del FOIA non sono elenchi di documenti sottratti, ma valutazioni di pregiudizio concreto. L'accesso è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto a:
| Interessi pubblici (c. 1) — sette | Interessi privati (c. 2) — tre |
|---|---|
| Sicurezza pubblica e ordine pubblico | Protezione dei dati personali |
| Sicurezza nazionale | |
| Difesa e questioni militari | Libertà e segretezza della corrispondenza |
| Relazioni internazionali | |
| Politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato | Interessi economici e commerciali, inclusi proprietà intellettuale, diritto d'autore e segreti commerciali |
| Conduzione di indagini sui reati e loro perseguimento | |
| Regolare svolgimento di attività ispettive |
Sono invece esclusioni assolute (c. 3) il segreto di Stato e gli altri casi di divieto di accesso o divulgazione previsti dalla legge, compresi quelli dell'art. 24 c. 1 della L. 241/1990.
Due correttivi importanti: se i limiti riguardano solo alcune parti del documento, deve essere consentito l'accesso alle altre (accesso parziale, c. 4); e i limiti valgono solo per il periodo in cui la protezione è giustificata, con preferenza per il differimento quando è sufficiente (c. 5).
Procedura e rimedi
- Controinteressati: se individuati, l'amministrazione dà loro comunicazione; entro dieci giorni possono presentare motivata opposizione, e nel frattempo il termine del procedimento è sospeso;
- termine: provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni dall'istanza;
- in caso di accoglimento nonostante l'opposizione del controinteressato, i dati sono trasmessi non prima di quindici giorni dalla comunicazione a quest'ultimo;
- riesame: contro diniego totale o parziale, o mancata risposta, si chiede il riesame al RPCT, che decide con provvedimento motivato entro venti giorni. Se il diniego riguarda la protezione dei dati personali, il RPCT provvede sentito il Garante, che si pronuncia entro dieci giorni;
- giudice: ricorso al TAR ai sensi dell'art. 116 c.p.a.; per gli atti di regioni ed enti locali è possibile anche il ricorso al difensore civico, che si pronuncia entro trenta giorni.
La tabella di sintesi
| Documentale | Civico semplice | Generalizzato (FOIA) | |
|---|---|---|---|
| Fonte | Artt. 22-25 L. 241/1990 | Art. 5 c. 1 D.Lgs. 33/2013 | Art. 5 c. 2 D.Lgs. 33/2013 |
| Chi | Solo gli interessati | Chiunque | Chiunque |
| Interesse | Diretto, concreto e attuale | Nessuno | Nessuno |
| Motivazione | Sì | No | No |
| Oggetto | Documenti amministrativi | Dati a pubblicazione obbligatoria omessi | Dati e documenti ulteriori |
| Controllo diffuso | Vietato (art. 24 c. 3) | — | È la finalità |
| Termine | 30 giorni → silenzio-rigetto | 30 giorni | 30 giorni |
| Riesame | Difensore civico / Commissione accesso (30 gg) | RPCT (20 gg) | RPCT (20 gg), Garante se dati personali |
| Giudice | TAR, art. 116 c.p.a. | TAR, art. 116 c.p.a. | TAR, art. 116 c.p.a. |
Gli errori ricorrenti
- richiedere la motivazione dell'istanza anche nell'accesso civico (non è dovuta);
- estendere al FOIA il divieto di controllo generalizzato dell'art. 24 c. 3;
- trattare i limiti dell'art. 5-bis c. 1 e 2 come esclusioni assolute (sono relativi: serve il pregiudizio concreto);
- dire che l'accesso civico semplice riguarda qualunque documento (solo quelli a pubblicazione obbligatoria omessa);
- indicare 30 giorni per il riesame del RPCT (sono venti);
- dimenticare che il silenzio sull'istanza di accesso documentale vale rigetto, non accoglimento;
- negare l'accesso in blocco quando basterebbe oscurare una parte del documento o differirlo.
Per esercitarsi: simulatore di Diritto Amministrativo, decalogo su anticorruzione e trasparenza, quadro normativo del D.Lgs. 33/2013 e della L. 241/1990.
Fonti. L. 7 agosto 1990 n. 241, artt. 22, 23, 24, 25, 27 (testo vigente). D.Lgs. 14 marzo 2013 n. 33, artt. 5, 5-bis, 43 c. 5, come modificati dal D.Lgs. 25 maggio 2016 n. 97. D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104 (c.p.a.), art. 116.