Trenta, novanta, centottanta: i termini del procedimento e chi li può allungare

L'art. 2 della L. 241/1990 è uno degli articoli più interrogati dell'intera materia, perché contiene una scala di numeri che si presta perfettamente ai distrattori: cambiare 30 in 60, 90 in 120, 180 in 360 produce risposte plausibili e sbagliate. Vale la pena fissare la scala, e soprattutto capire chi può muoversi da un gradino all'altro.

Il dovere di concludere

Quando il procedimento consegue obbligatoriamente a un'istanza, o deve essere iniziato d'ufficio, le amministrazioni hanno il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso (c. 1). Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, concludono comunque con un provvedimento espresso in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

        Anche il rigetto in rito è un provvedimento. L'amministrazione non può archiviare in silenzio una domanda manifestamente inammissibile: deve dirlo, per iscritto, sia pure in forma semplificata. La risposta «in caso di manifesta infondatezza la PA non è tenuta a provvedere» è falsa.
      

La scala dei termini

Termine	Chi lo fissa	Comma
30 giorni	La legge, in via residuale, se nessun'altra fonte dispone diversamente	c. 2
fino a 90 giorni	d.P.C.M. su proposta dei Ministri competenti; gli enti pubblici nazionali secondo i propri ordinamenti	c. 3
fino a 180 giorni	d.P.C.M. su proposta anche dei Ministri per la PA e per la semplificazione, previa deliberazione del Consiglio dei ministri	c. 4

Il salto oltre i novanta giorni non è discrezionale: è ammesso solo quando termini più lunghi sono indispensabili tenuto conto della sostenibilità organizzativa, della natura degli interessi tutelati e della particolare complessità del procedimento. Ed è aggravato nel procedimento di adozione, che passa dal Consiglio dei ministri.

Le due eccezioni al tetto dei 180 giorni. Il limite non si applica ai procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e a quelli riguardanti l'immigrazione. Sono le uniche due materie nominate dalla norma, e vengono chieste letteralmente.

Le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano i termini dei procedimenti di propria competenza in conformità ai propri ordinamenti (c. 5): non sono soggette alla scala dei d.P.C.M.

Da quando decorrono, e quando si fermano

Decorrenza (c. 6): dall'inizio d'ufficio del procedimento, oppure dal ricevimento della domanda se è a iniziativa di parte.

Sospensione (c. 7): i termini possono essere sospesi una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per acquisire informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione né direttamente acquisibili presso altre PA.

Tre limiti in un solo comma. Una sola volta; massimo trenta giorni; solo per ciò che l'amministrazione non ha già e non può prendersi da sé. I distrattori tolgono sempre uno dei tre — «può essere sospeso più volte», «per novanta giorni», «per qualsiasi esigenza istruttoria».

Va tenuto distinto l'art. 17 sulle valutazioni tecniche, espressamente fatto salvo dal c. 7, che ha una disciplina propria.

Che cosa succede se il termine scade

1. Il potere sostitutivo (c. 9-bis e 9-ter)

L'organo di governo individua un soggetto tra le figure apicali, o un'unità organizzativa, cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. In mancanza di individuazione, il potere si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio, o al funzionario di più elevato livello. Il nominativo è pubblicato sul sito, in formato tabellare e con collegamento ben visibile in homepage.

Scaduto inutilmente il termine, il titolare del potere sostitutivo — d'ufficio o su richiesta dell'interessato — conclude il procedimento entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, tramite le strutture competenti o nominando un commissario.

Trenta giorni di termine ordinario, quindici per il sostituto. Ed è attivabile anche d'ufficio: non serve necessariamente l'istanza del privato.

Entro il 30 gennaio di ogni anno il responsabile comunica all'organo di governo i procedimenti, per tipologia e struttura, in cui il termine non è stato rispettato (c. 9-quater). E nei provvedimenti rilasciati in ritardo vanno indicati sia il termine previsto sia quello effettivamente impiegato (c. 9-quinquies).

2. L'inefficacia degli atti tardivi (c. 8-bis)

È la disposizione che i quiz più recenti hanno cominciato a chiedere. Sono inefficaci le determinazioni adottate dopo la scadenza dei termini previsti da:

art. 14-bis c. 2 lett. c) — conferenza di servizi semplificata;
art. 17-bis commi 1 e 3 — silenzio-assenso tra amministrazioni;
art. 20 c. 1 — silenzio-assenso a favore del privato;
i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività dell'art. 19 commi 3 e 6-bis.

Resta fermo soltanto l'art. 21-nonies, «ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni»: fuori termine l'amministrazione può agire solo in autotutela.

Inefficace, non illegittimo. Il provvedimento tardivo in quei casi non va impugnato per vizi: non produce effetti. È una categoria diversa, e i quesiti la contrappongono all'annullabilità proprio per verificare se la distinzione è chiara.

3. Le conseguenze patrimoniali (art. 2-bis)

Risarcimento del danno da ritardo: le PA sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato dall'inosservanza dolosa o colposa del termine. Serve dunque l'elemento soggettivo, e serve un danno ingiusto;
indennizzo da mero ritardo (c. 1-bis): nei procedimenti a istanza di parte con obbligo di provvedere, l'istante ha diritto a un indennizzo per il solo ritardo, alle condizioni stabilite dalla legge o da regolamento. Le somme corrisposte a titolo di indennizzo si detraggono dall'eventuale risarcimento.

Due esclusioni dall'indennizzo da mero ritardo, scritte nella norma: le ipotesi di silenzio qualificato e i concorsi pubblici. La seconda interessa da vicino chi legge: il ritardo di una procedura concorsuale non dà diritto all'indennizzo dell'art. 2-bis c. 1-bis.

4. La responsabilità del funzionario (c. 9)

La mancata o tardiva emanazione del provvedimento è elemento di valutazione della performance individuale e fonte di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente. Le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso contro il silenzio-inadempimento sono trasmesse in via telematica alla Corte dei conti (c. 8).

Un numero collegato, aggiornato di recente

Nella conferenza di servizi semplificata il termine perentorio entro cui le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni è oggi di trenta giorni (art. 14-bis c. 2 lett. c), fermo l'obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento. Prima di quel termine, la conferenza fissa un termine perentorio non superiore a quindici giorni entro cui le amministrazioni possono chiedere integrazioni documentali o chiarimenti. Chi studia su materiale non aggiornato troverà numeri più alti: conviene verificarli sul testo vigente.

Gli errori ricorrenti

indicare 60 giorni come termine ordinario (sono trenta);
dire che i 90 giorni sono il tetto massimo assoluto (il tetto è 180, con procedura aggravata);
dimenticare le due materie escluse dal tetto: cittadinanza e immigrazione;
ammettere sospensioni ripetute o superiori a trenta giorni;
far decorrere i termini dalla presentazione anziché dal ricevimento della domanda;
attribuire al sostituto lo stesso termine originario (ne ha la metà);
riconoscere l'indennizzo da mero ritardo nei concorsi pubblici (è escluso).

Per esercitarsi: simulatore di Diritto Amministrativo, decalogo della materia, quadro normativo della L. 241/1990. Sul valore del silenzio alla scadenza del termine: silenzio-assenso, SCIA e autorizzazione espressa.

Fonti. L. 7 agosto 1990 n. 241, artt. 2, 2-bis, 14-bis c. 2, 17, 17-bis, 19, 20, 21-nonies (testo vigente). D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104 (c.p.a.), art. 117. L. 18 giugno 2009 n. 69 (introduzione del termine ordinario di trenta giorni). D.L. 21 giugno 2013 n. 69, conv. L. 98/2013 (indennizzo da mero ritardo).