Silenzio-assenso, SCIA e autorizzazione espressa: tre regimi, non tre sinonimi

Sono i tre modi in cui l'ordinamento consente a un privato di avviare un'attività soggetta a controllo pubblico. I quiz Formez li mettono a confronto in continuazione, e i distrattori più efficaci nascono dallo scambio di un elemento dell'uno con quello dell'altro. Vale la pena tenerli separati fin dalla struttura.

Il criterio di partenza: quanta discrezionalità c'è

La scelta del regime non è casuale, dipende da quanto margine di valutazione ha l'amministrazione:

nessun margine — il rilascio dipende solo dall'accertamento di requisiti predeterminati: si applica la SCIA (art. 19 L. 241/1990), e l'attività parte senza attendere nulla;
margine ridotto — l'amministrazione deve pronunciarsi, ma se tace la legge dà un significato al suo silenzio: silenzio-assenso (art. 20);
valutazione piena, o materie sensibili — resta l'autorizzazione espressa: serve un provvedimento, e il silenzio non vale nulla.

SCIA (art. 19): l'atto è sostituito, non atteso

La SCIA sostituisce «ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato», comprese le iscrizioni in albi o ruoli per attività imprenditoriali, commerciali o artigianali, quando il rilascio dipende esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti di legge e non c'è alcun contingente né programmazione settoriale.

Restano fuori — e qui la SCIA non è ammessa affatto — i casi con vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e gli atti delle amministrazioni preposte a difesa nazionale, pubblica sicurezza, immigrazione, asilo, cittadinanza, giustizia, amministrazione delle finanze, costruzioni in zone sismiche e quanto imposto dalla normativa europea.

        Il momento di avvio. L'attività può essere iniziata dalla data di presentazione della segnalazione (art. 19 c. 2). Non dalla ricevuta, non dalla scadenza dei sessanta giorni: dalla presentazione. I distrattori spesso propongono «decorsi 30 giorni dalla presentazione», che è la regola di un istituto che non esiste più.
      

Il controllo successivo

L'amministrazione ha sessanta giorni dal ricevimento per accertare la carenza dei requisiti e adottare i provvedimenti di divieto di prosecuzione e rimozione degli effetti (c. 3). Se l'attività è conformabile, con atto motivato invita il privato a provvedere assegnando un termine non inferiore a trenta giorni: in difetto, l'attività si intende vietata. Nella SCIA edilizia il termine dei sessanta giorni scende a trenta (c. 6-bis).

Decorso il termine, l'amministrazione non perde ogni potere: può ancora intervenire, ma solo in presenza delle condizioni dell'art. 21-nonies (c. 4), cioè con i presupposti e i limiti dell'annullamento d'ufficio.

La SCIA non è un provvedimento tacito. Lo dice il c. 6-ter: la SCIA «non costituisce provvedimento tacito direttamente impugnabile». Il terzo che si ritiene leso non può ricorrere contro di essa: può solo sollecitare le verifiche dell'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione avverso il silenzio (art. 31 c. 1, 2 e 3 c.p.a.). È la differenza strutturale con il silenzio-assenso, dove un provvedimento — sia pure tacito — esiste e si impugna.

Chi dichiara il falso nelle attestazioni che corredano la segnalazione è punito con la reclusione da uno a tre anni, se il fatto non costituisce più grave reato (c. 6).

Silenzio-assenso (art. 20): il provvedimento c'è, ma è tacito

Nei procedimenti a istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell'amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se entro il termine dell'art. 2 (commi 2 o 3) non arriva il diniego né viene indetta una conferenza di servizi. I termini decorrono dal ricevimento della domanda.

Il silenzio-assenso non si forma in due soli casi: se la domanda non è stata ricevuta dall'amministrazione competente, o se è priva degli elementi indispensabili per individuare oggetto e ragioni del provvedimento richiesto.

L'attestazione automatica (c. 2-bis)

Formatosi il silenzio-assenso, l'amministrazione è tenuta a rilasciare in via telematica e automatica un'attestazione del decorso dei termini. Nei procedimenti non ancora telematizzati la invia d'ufficio alla PEC o all'indirizzo indicato nell'istanza entro dieci giorni dalla formazione del silenzio. Se anche quel termine passa invano, l'attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato resa ai sensi dell'art. 47 del d.P.R. 445/2000, o del progettista abilitato.

Un dettaglio recente che i quiz aggiornati sfruttano. L'attestazione è dovuta d'ufficio: il privato non deve chiederla. E il suo mancato rilascio non tocca il silenzio-assenso, che resta formato — la norma dice espressamente «fermi restando gli effetti comunque intervenuti».

Dove il silenzio-assenso non opera (c. 4)

Patrimonio culturale e paesaggistico, ambiente, tutela dal rischio idrogeologico, difesa nazionale, pubblica sicurezza, immigrazione, asilo e cittadinanza, salute e pubblica incolumità. Più i casi in cui la normativa europea impone un provvedimento formale, quelli in cui la legge qualifica il silenzio come rigetto, e gli atti individuati con d.P.C.M.

Sul provvedimento formatosi per silenzio l'amministrazione può poi intervenire in autotutela, con revoca o annullamento d'ufficio (c. 3): il termine dei sei mesi dell'art. 21-nonies decorre dalla formazione del silenzio. Ne parliamo in annullamento d'ufficio e revoca.

La tabella che risolve la maggior parte dei quesiti

	SCIA (art. 19)	Silenzio-assenso (art. 20)	Autorizzazione espressa
Natura	Atto del privato	Provvedimento tacito	Provvedimento espresso
Quando si inizia	Dalla presentazione	Alla scadenza del termine	Dal rilascio
Termine di controllo	60 giorni (30 in edilizia)	Termine art. 2 (30/90/180)	Termine art. 2
Impugnabile dal terzo?	No: solo azione sul silenzio	Sì, come ogni provvedimento	Sì
Dopo il termine	Solo art. 21-nonies	Autotutela artt. 21-quinquies e 21-nonies	Autotutela
Vincoli ambientali/culturali	Esclusa	Escluso	Regime obbligato

Due regole di contorno che valgono punti

La SCIA unica (art. 19-bis). Se per un'attività servono più SCIA, comunicazioni, attestazioni o notifiche, l'interessato ne presenta una sola allo sportello unico, che la trasmette immediatamente alle altre amministrazioni. Queste possono presentare proposte motivate almeno cinque giorni prima della scadenza dei termini di controllo. Se invece l'attività è condizionata all'acquisizione di atti di assenso, l'inizio resta subordinato al loro rilascio: non è più SCIA pura.

Gli atti tardivi sono inefficaci (art. 2 c. 8-bis). I provvedimenti adottati dopo la scadenza dei termini dell'art. 20 c. 1, dell'art. 17-bis, dell'art. 14-bis c. 2 lett. c), e i divieti di prosecuzione dell'art. 19 commi 3 e 6-bis adottati fuori termine, sono inefficaci. Resta fermo solo l'art. 21-nonies, se ne ricorrono presupposti e condizioni.

Il diniego tardivo non è illegittimo da impugnare: è inefficace. È una differenza di categoria, e i quesiti la usano volentieri come discrimine tra due risposte entrambe plausibili.

Gli scambi più frequenti nei distrattori

attribuire alla SCIA la formazione di un titolo tacito (è il silenzio-assenso);
dire che l'attività soggetta a SCIA inizia decorsi 30 o 60 giorni (inizia subito);
applicare il silenzio-assenso a paesaggio, ambiente o salute (sono esclusi dal c. 4);
affermare che il terzo impugna la SCIA davanti al TAR (può solo sollecitare le verifiche e agire sul silenzio);
far decorrere i termini del silenzio-assenso dalla protocollazione anziché dal ricevimento della domanda.

Per allenare la materia: simulatore di Diritto Amministrativo, decalogo della materia e quadro normativo della L. 241/1990.

Fonti. L. 7 agosto 1990 n. 241, artt. 2 (commi 2, 3, 8-bis), 19, 19-bis, 20, 21-nonies (testo vigente). D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104 (c.p.a.), art. 31 commi 1-3. D.Lgs. 25 novembre 2016 n. 222 (decorrenza del termine di autotutela nei casi di SCIA). D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445, art. 47.