Riserva di legge: assoluta, relativa, rinforzata — come si riconosce quale
Che cosa la Costituzione sottrae ai regolamenti, dove si ferma il potere normativo del Governo e perché la delegificazione non può toccare le materie coperte da riserva assoluta
È uno degli istituti più chiesti e meno capiti, perché lo si studia come un elenco di articoli da ricordare invece che come quello che è: una regola di competenza fra le fonti. La riserva di legge risponde a una domanda sola — chi può disciplinare questa materia, e fino a che livello di dettaglio? — e da quella risposta discende tutto il resto.
A che cosa serve
La riserva di legge vincola la disciplina di una materia alla fonte primaria, sottraendola in tutto o in parte ai regolamenti. È quindi una garanzia procedurale prima ancora che sostanziale: impone che su certe materie decida l'organo rappresentativo, con il procedimento parlamentare — pubblico, in contraddittorio, con l'opposizione che partecipa — e non il Governo con un atto amministrativo generale.
Va tenuta distinta dal criterio gerarchico, con cui spesso viene confusa. La gerarchia dice che la fonte superiore prevale su quella inferiore; la riserva dice che su quella materia la fonte inferiore non può proprio intervenire, o può farlo solo entro limiti fissati da un'altra fonte. Sono due criteri diversi per risolvere due problemi diversi: la gerarchia risolve l'antinomia, la riserva risolve la competenza.
I tre tipi
Riserva assoluta — solo la legge
La materia è interamente riservata alla fonte primaria: al regolamento non resta spazio normativo. È il regime delle libertà fondamentali e della materia penale, dove il rischio di compressione dei diritti è massimo. Esempi tipici:
- art. 13 — libertà personale: restrizioni solo per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge;
- art. 23 — nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge;
- art. 25 — legalità penale: nessuno può essere punito se non in forza di una legge entrata in vigore prima del fatto commesso.
Riserva relativa — la legge fissa i principi, il regolamento il dettaglio
Qui la fonte primaria deve dettare la disciplina di principio, ma può rimettere alla fonte secondaria l'attuazione di dettaglio. L'esempio che i quiz usano più spesso è l'art. 97: i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. La formula «secondo disposizioni di legge» è la spia lessicale della riserva relativa, contrapposta al «nei soli casi e modi previsti dalla legge» dell'art. 13.
Riserva rinforzata — la legge, ma con un vincolo in più
È il tipo che viene sbagliato più spesso, perché lo si confonde con l'assoluta. Qui la Costituzione non si limita a riservare la materia alla legge: impone alla legge anche un contenuto specifico o un procedimento specifico. Due esempi:
- rinforzata per contenuto: l'art. 8, per cui i rapporti fra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze — il legislatore non è libero nel merito;
- rinforzata per procedimento: l'art. 81, che àncora la disciplina dell'equilibrio di bilancio a vincoli e a maggioranze qualificate.
Il rapporto con i regolamenti, e il limite della delegificazione
I regolamenti stanno al livello secondario della gerarchia: non possono derogare alla legge e sono sindacabili dal giudice amministrativo, non dalla Corte costituzionale. La loro disciplina di base è nell'art. 17 della legge 400/1988, che ne distingue i tipi — di esecuzione, di attuazione e integrazione, indipendenti, di organizzazione, e i regolamenti autorizzati o di delegificazione.
Due categorie hanno un confine tracciato proprio dalla riserva di legge, e i quesiti lo sfruttano:
- i regolamenti indipendenti possono disciplinare materie non regolate da legge e non coperte da riserva di legge: la riserva è il loro limite esterno;
- la delegificazione consente a un regolamento di sostituire una disciplina legislativa, ma solo sulla base di una legge che autorizza il Governo, fissa le norme generali regolatrici della materia e dispone l'abrogazione delle norme vigenti con effetto dall'entrata in vigore del regolamento. Dove la riserva è assoluta, questo meccanismo non è praticabile.
Dove i quesiti tendono la trappola
| Affermazione | Verdetto |
|---|---|
| «La riserva di legge impedisce sempre qualunque intervento del regolamento» | Falso — vale per la riserva assoluta, non per la relativa |
| «Riserva rinforzata significa che serve una legge costituzionale» | Falso — resta legge ordinaria, ma con contenuto o procedimento vincolati |
| «La riserva di legge è un'applicazione del criterio gerarchico» | Falso — è un'applicazione del criterio di competenza |
| «Un decreto legislativo non soddisfa la riserva di legge, perché non è legge del Parlamento» | Falso in generale — gli atti aventi forza di legge sono fonti primarie; il problema semmai si pone per le riserve che la Costituzione àncora espressamente alla legge formale |
Dove continuare
La riserva di legge è metà del discorso sulle fonti: l'altra metà sono gli atti che quella riserva possono soddisfare. La guida su decreto-legge e decreto legislativo ricostruisce i due atti governativi con forza di legge e i loro limiti; il decalogo di Diritto Costituzionale tratta la gerarchia completa e i criteri di risoluzione delle antinomie, e il quadro normativo sulla Costituzione raccoglie il testo degli articoli citati qui.
Fonti. Costituzione della Repubblica italiana, artt. 8 (rapporti con le confessioni religiose), 13 (libertà personale), 23 (prestazioni imposte), 25 (legalità penale), 81 (equilibrio di bilancio), 97 (organizzazione dei pubblici uffici), 117 (riparto della potestà legislativa). Legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17 (regolamenti e delegificazione). Testi verificati sul testo vigente della Costituzione e della L. 400/1988.